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Les réformes de politique publique dans la Fédération de Russie

Auteur : Elvira Talapina

I. Présentation générale

La Russie est le plus vaste État du monde avec un territoire de 17 millions de km² (33 fois la France) et représente, avec 143 millions d’habitants en 2012, le 9e marché au monde. 

Sa capitale est Moscou, sa langue officielle le russe et sa monnaie le rouble. Bien qu’entourée de nombreux océans et mers, la Russie est caractérisée par un climat continental avec des milieux froids et hostiles sur la majeure partie du territoire. 

La Russie dispose de ressources en hydrocarbures (1er producteur mondial de pétrole, 2e de gaz de naturel) et autres matières premières (charbon, or, nickel & cobalt, diamant, bois…) considérables, constituant l’essentiel des exportations de biens (70%). Hors hydrocarbures, les principales spécialisations industrielles de la Russie sont directement héritées du complexe militaro-industriel soviétique (métallurgie, spatial, nucléaire, armement). Les secteurs des services (télécommunications, finance, distribution) ont toutefois connu un essor tout à fait remarquable au cours de la dernière décennie. 

Economie 
PIB (2010)1465 Md USD
Croissance réelle du PIB (2010)4 %
Inflation (2011)6,1%
Chômage (moyenne 2010)7,5%
Réserves de change (31 décembre 2011)498,6 Md USD
Exportations (2011)521,4 Md USD
Importations (2011)323,3 Md USD
Solde commercial (2011)198,1 Md USD
Flux net d’IDE (en 2010)43,3 Md USD
Stock d’IDE (fin 2010)493,4 Md USD
Relations économiques bilatérales 
Stock d’IDE français en Russie (01/01/2011)6,6 Md EUR
Exportations françaises vers la Russie (2010, douanes françaises)6,3 Md EUR
Importations françaises depuis la Russie (2010, douanes françaises)12,2 Md EUR
Part de marché de la France en Russie (2010)4,5 % 

A. Le système politique

Le système politique russe est fondé sur la Constitution qui a été adoptée par referendum le 12 décembre 1993 (le texte français est accessible http://www.constitution.ru/fr/index.htm). Le texte constitutionnel comprend 9 chapitres consacrés aux fondements de l’ordre constitutionnel, droits et libertés de l’homme et du citoyen, à la Fédération de Russie, au Président de la Fédération de Russie, à l'Assemblée Fédérale, au Gouvernement de la Fédération de Russie, au pouvoir judiciaire, à l'auto-administration locale, aux amendements constitutionnels et à la révision de la Constitution. 

Le Président de la Fédération de Russie est le chef de l’Etat (le site en anglais est accessible à l’adresse http://eng.kremlin.ru/ ). Le Président détermine les orientations fondamentales de la politique intérieure et extérieure de l’Etat. Depuis 1991, le Président constitue l’acteur clé du système politique russe. Il peut notamment dissoudre la Douma dans les cas prévus par la Constitution. Le président de la Fédération est élu pour 6 ans au suffrage universel avec la possibilité d'une seule réélection. En l’absence d'une majorité absolue au premier tour (50% + 1 voix), les deux premiers concurrents ayant obtenu le plus de voix devront s'affronter lors d'un second tour (disposition analogue à la France). Pour une élection présidentielle, le taux de participation doit atteindre au moins 50%. 

Les dernières élections présidentielles ont eu lieu le 4 mars 2012, Vladimir Poutine a été élu avec plus de 63% des voix. 

L’Assemblée fédérale – Parlement de la Fédération de Russie – est l’organe représentatif et législatif de la Fédération de Russie. L’Assemblée fédérale est composée de deux chambres – le Conseil de la Fédération et la Douma d’Etat. 

Le Conseil de la Fédération est la Chambre haute (le site en anglais est accessible http://www.council.gov.ru/eng/index.html). Cette chambre joue un rôle important bien qu'inférieure à celui de la Douma. Il comprend deux représentants de chaque sujet de la Fédération : un représentant de l’organe représentatif et un de l’organe exécutif du pouvoir d’Etat. 

La Douma est la Chambre basse. La Douma exerce une fonction de premier plan dans l'élaboration des lois. Elle est composée de 450 députés.

B. L’organisation administrative du pays

La Russie est une République fédérale constituée de 83 sujets de la Fédération. La Fédération de Russie est composée de républiques, de krais, d’oblasts, de villes d’importance fédérale, d’une oblast autonome et de districts autonomes, sujets égaux en droits de la Fédération de Russie. 

La république (Etat) a sa Constitution et sa législation. Le territoire, la région, la ville d'importance fédérale, la région autonome, le district autonome possèdent leur statut et leur législation. La structure fédérale de la Fédération de Russie est fondée sur son intégrité comme Etat, l'unité du système du pouvoir d’Etat, la délimitation des domaines de compétence et des attributions entre les organes du pouvoir d'Etat de la Fédération de Russie et les organes du pouvoir d'Etat des sujets de la Fédération de Russie, l'égalité en droits et l'autodétermination des peuples dans la Fédération de Russie. Ces règles constitutionnelles déterminent le système complexe de la législation russe, qui contient deux niveaux – celui de la Fédération et des sujets de la Fédération. 

Les compétences de la Fédération de Russie et des sujets de la Fédération ont distribués dans les articles 71-73 de la Constitution.

La Fédération de Russie est compétente en ce qui concerne la structure fédérale, l’établissement du système des organes fédéraux des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, le budget fédéral, la politique extérieure et les relations internationales, la défense et la sécurité.

La Fédération de Russie exerce une compétence conjointe avec les sujets de la Fédération sur les questions de possession, de jouissance et de disposition de la terre, du sous-sol, des eaux et des autres ressources naturelles, les questions générales de l’éducation, de l’enseignement, de la science, de la culture, la législation administrative, de procédure administrative.

Les sujets de la Fédération disposent aussi d'une compétence propre. 

Concernant les collectivités locales, l’auto-administration locale est autonome dans les limites de leurs compétences. Les organes de l’auto-administration locale ne font pas partie du système du pouvoir d’Etat. Il faut y mentionner que l’expression « pouvoir public » n’est pas utilisée dans la Constitution russe. 

Les différences géographiques et naturelles continuent à jouer leur rôle dans l’organisation territoriale de la Russie. Le développement territorial en Russie a toujours ce handicap et engendre des inégalités économiques. Selon les données du représentant économique en France Ivan Prostakov, 73 sujets de la Fédération (où 74% de la population russe habite) ont besoin de l’aide du budget fédéral. La moitié du PIB russe est créée par 12 sujets de la Fédération et il est important de remarquer que Moscou détient 20% du PIB. 

Ces extrémités entre les régions ont donné lieu à la politique d’alignement du développement socio-économique des sujets de la Fédération. La législation budgétaire prévoit différentes sortes d’aides fédérales pour les sujets de la Fédération.

II. Les principales réformes récentes et en cours

La Russie a effectué ces dernières années différentes reformes dans le secteur public, et en particulier de son système judiciaire, ou encore au niveau budgétaire. Selon le Décret du Président du 18 juillet 2008 n°1108, la conception de modernisation de la législation civile est en cours de préparation. Autrement dit, un nouveau Code civil est en cours de préparation. 

A. La réforme administrative

La reforme la plus remarquable a été lancée par le Décret du Président du 23 juin 2003 n°824 relatif à la réforme administrative en 2003-2004. Mais l’ensemble des fonctions avait été revu en 2002. Parmi les fonctions dont il convenait de débarrasser l’administration, les fonctions commerciales furent les premières visées, ensuite les fonctions d’autorisation et de contrôle (fonctions « superflues »). 

En 2006, un processus de réforme a été mis en place dans l'administration suite à l'adoption de la Conception de la réforme administrative dans la Fédération de Russie pour les années 2006-2010 (ordonnance du Gouvernement de la Fédération de Russie du 25 octobre 2005 N°1789). Ce texte précise que la restriction de l’intervention de l’État dans l’activité économique des sujets privés est l'un des objectifs de la réforme administrative. 

Pratiquement toutes les directions de la réforme administrative débouchent d’une manière ou d’une autre sur des économies. Il s’agit de l’amélioration de la procédure de prestation de services, de la réduction des barrières administratives, de la garantie d’accès à l’information publique, de la mise en place du système des mesures de lutte contre la corruption, de l’administration électronique, de la réforme des établissements budgétaires, de l’introduction du système des paramètres de l’efficacité de l’activité des organismes publics. C’est notamment la politique dans la sphère de la réglementation publique dans l’économie, qui exerce l’influence sur la qualité de la réglementation de l’État au total. 

La Conception de la reforme administrative a été désormais remplacée par la Conception de la minimisation des barrières administratives et de l’augmentation d’accessibilité des services d’Etat et services municipaux pour les années 2011-2013 (ordonnance du Gouvernement de la Fédération de Russie du 10 juin 2011 N°1021- р). Son adoption est destinée à permettre la liaison des différentes réformes de la gouvernance publique pour une approche complexe. 

Ainsi, pour contribuer à la décentralisation et à la délimitation des compétences en Fédération de Russie, a été adoptée en 2009 la Conception des rapports interbudgétaires et de l’organisation du processus budgétaire dans les sujets de la Fédération de Russie et les collectivités municipales jusqu’à 2013 (ordonnance du Gouvernement de la Fédération de Russie du 8 août 2009 №1123- р).

Le Gouvernement a aussi adopté un Programme de l’augmentation de l’efficacité des dépenses publiques pour la période jusqu’à 2012 (ordonnance du Gouvernement de la Fédération de Russie du 30 juin 2010 №1101- р). Le Programme prévoit la création des conditions destiné à favoriser l’efficacité de l’activité des entités publiques dans le domaine de l’exécution des fonctions publiques et des services publics, ainsi que dans le domaine de la réalisation des priorités à long terme en matière de développement économique et social. 

Afin de moderniser la fonction publique le Programme « Modernisation et développement du système de fonction publique en Russie (2009-2013) a été adopté par le Décret du Président du 10 mars 2009. 

Enfin, pour diminuer le niveau de la corruption en Russie le Président a adopté le Plan national de la lutte contre la corruption (31 juillet 2008) et la Stratégie nationale de la lutte contre la corruption (13 avril 2010).

B. La mise en place d'une administration électronique (e-government)

Le développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication influe la réforme administrative, en la transformant en reforme de l’administration électronique. 

À présent, la politique de l’administration électronique est devenue une priorité des réformes en Russie. Cette tendance est confirmée au niveau budgétaire. Le Programme fédéral « La société de l’information 2011-2020 » (ordonnance du Gouvernement de la Fédération de Russie du 20 octobre 2010 №1815- р) prévoit un financement solide des actions. Par exemple, pour le financement du sous-programme « L’Etat de l’information » l’Etat doit prévoir 87 milliards roubles en 2011-2014 (environ 2,2 milliards d’euros) et 120 milliards roubles en 2015-2020 (3 milliards d’euros). Pour comparer, le volume total des financements budgétaires pour le Programme « La société de l’information » est 1 212 milliards roubles (environs 30 milliards euros). 

Le Programme détermine les actions prioritaires qui sont nécessaires pour la prestation des services publics, la simplification des procédures, l’augmentation de la transparence de l’activité publique (sous-programme « La qualité de la vie des citoyens et l’environnement du développement du monde des affaires dans la société de l’information »), le passage à la nouvelle forme de l’organisation de l’activité publique, le nouveau niveau de la prestation des services publics et d’accès à l’information sur les résultats de l’activité des organismes publics (sous-programme « L’Etat électronique et l’efficacité de la gouvernance publique »). 

En outre, plusieurs actions communes sont réalisées dans le cadre d’une part, de la Conception de la minimisation des barrières administratives et de l’augmentation d’accessibilité des services d’État et services municipaux en 2011-2013 et d’autre part, du Programme « La société de l’information 2011-2020 », à savoir : l’optimisation de l’activité des organismes publics à l’aide des nouvelles technologies de l’information et de la communication ; l’ouverture et l’accessibilité de l’information sur l’activité des organismes publics et leurs ressources d’information ; la création des registres des services publics.

Le programme « La société de l’information 2011-2020» contient des objectifs globaux, qui doivent être obtenus grâce au développement numérique : 

  • Le déploiement de l'infrastructure moderne de télécommunication, l’octroi à sa base des services qualitatifs et la haute garantie de l’accessibilité de l’information et des technologies pour la population;
  • La qualité de l’éducation, de la santé publique et de la protection sociale de la population à la base du numérique;
  • Le perfectionnement du système de garanties constitutionnelles des droits de l'homme et du citoyen dans le domaine de l’information;
  • Le développement de l’économie de la Fédération de Russie à la base du numérique;
  • L’efficacité de l'administration publique et de l’auto-administration locale, de l’interaction de la société civile et du monde des affaires avec les organismes du pouvoir d’État, de la qualité et la rapidité de l'octroi des services publics;
  • Le développement de la science, des technologies et de la technique, ainsi que la formation des cadres qualifiés en numérique;
  • La protection de la culture du peuple multinational de la Fédération de Russie, le renforcement des principes moraux et patriotiques, le développement du système de l’instruction culturelle et humanitaire;
  • La défense contre l’utilisation du potentiel du numérique à des fins pouvant mettre en péril les intérêts de la Russie.

Un des facteurs influençant négativement le niveau d’utilisation des nouvelles technologies, ainsi que le niveau de développement de la société de l’information en Russie, est en partie due au développement socio-économique de plusieurs sujets de la Fédération de Russie qui n'est pas suffisamment élevé.

Ainsi, il existe une grande différence d’utilisation des nouvelles technologies dans les foyers des régions. En outre, il reste encore des problèmes concernant l’organisation de l’accès à haut débit pour les usagers. À la fin de l’année 2008, seulement près de 21,5% de tous les foyers russes (11,4 millions de foyers) avaient accès à l’Internet haut débit et la vitesse moyenne de l'accès dans les régions variait de 128 Kbit/s à 1 M bit/s. Il faut noter que ces chiffres sont très largement inférieurs à ceux de Moscou (7,5 M bit/s) et de Saint-Pétersbourg (6 M bit/s). Dans une région de la Russie sur deux la part des personnes morales utilisant l’accès à haut débit n'excède pas 27%. Même Moscou, qui est la région leader en ce qui concerne l'utilisation de l'accès à haut débit, a un taux d’utilisation inférieur de 8 points par rapport aux pays de l'Union Européenne. 

Pour accélérer le processus de développement de la société de l’information dans la Fédération de Russie, il est nécessaire d'assurer la réduction du coût des services accordés à la population pour l’utilisation des nouvelles technologies avec en parallèle une augmentation simultanée de leur qualité par le biais du développement d’une compétition entre les différents opérateurs et les fournisseurs de l'équipement. 

Pour cette raison, la politique régionale de la Russie concernant l’électronisation est différentiée : en première lieu (il s’agit du début des années 2000) la Fédération finançait activement les régions, puis (au milieu des années 2000) le cofinancement des projets-pilotes est devenu dominant et maintenant la Fédération stimule de plus en plus le propre financement des projets d’électronisation par les sujets de la fédération, en recourant également au financement privé. 

Quoi qu’il en soit, les services publics restent un sujet principal dans la réforme de l’administration électronique. La loi du 27 juillet 2010 relative à l'organisation de l’octroi des services d'État et des services municipaux impose le développement des technologies de l’information et de la communication au sein des administrations et à destination des citoyens russes. 

Il existe un portail de services publics au niveau fédéral à l’adresse www.gosuslugi.ru (ce qui signifie « services publics »). Ce portail permet de centraliser tous les services possibles pour les citoyens russes et étrangers se trouvant enRussie. Ce portail contient un grand nombre d’informations écrites en russe et concernant notamment les démarches administratives existantes et comment les accomplir. 

Il est important de souligner que le portail contient aussi les informations en anglais, en allemand et en français (http://www.gosuslugi.ru/foreign/?userLang=fr). 

Il existe également les centres multifonctionnels qui s'inscrivent dans la logique de la réforme administrative de la Russie. En effet, l’article 2 de la loi du 27 juillet 2010 dispose que le centre multifonctionnel de services publics et municipaux est une organisation russe, indépendamment de la forme juridique qui répond aux exigences établies par la présente loi fédérale et autorise l'organisation des services publics et municipaux y compris sous forme électronique, sur le principe du « guichet unique ». L’article 5 de la même loi indique également que dès lors qu'un service gouvernemental est mis en place, il est obligatoire que les citoyens puissent y avoir connaissance dans un centre multifonctionnel en conformité avec les accords conclus entre le centre multifonctionnel et les organismes fournissant des services publics, et les accords conclus entre les autorités et centre polyvalent offrant des services municipaux l’entrée en vertu d’un accord de coopération.

Comment citer : Elvira Talapina, Les réformes de politique publique dans la Fédération de Russie, IMODEV (www.imodev.org), année de consultation du site Internet, ISSN en cours 
Ce(tte) oeuvre est mise à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Paternité - Pas d'Utilisation Commerciale 3.0 France.

Elvira TALAPINA
Russie

Elvira Talapina, chercheur à l'Institut de l'Etat et du Droit (Académie des sciences de Russie), docteur en droit, spécialiste en droit administratif et droit de l'information.