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Les réformes des politiques publiques à Madagascar

Auteur : Zo Arlène RASAMOELINA

I. Présentation générale

A- Données géographiques et économiques

Madagascar est une île située dans l’Océan Indien dont la capitale est Antananarivo. Elle est bordée par le canal de Mozambique à l’ouest qui le sépare du continent africain et par l’océan indien à l’Est. Avec sa superficie de 587.040km², soit la surface de la France et du Benelux réunis, elle est surnommée « l'île continent » ou encore «la grande île ». 

Parfois appelée « l'île rouge » en référence à la latérite qui colore ses plateaux, Madagascar a pour voisines l'archipel de Comores (au nord-ouest), La Réunion (à l'est), l'île Maurice (à l'est), les Seychelles (au nord). 

La spécificité de Madagascar réside dans la disparité relative de son climat et de son relief selon les régions. Celle-ci se traduit par une extrême diversité de sa faune et de sa flore caractérisées par une pléthore d’espèces endémiques.

L'économie du pays dépend en majeure partie du tourisme, de son agriculture et dans une moindre mesure, de ses ressources naturelles. En effet, Madagascar exporte beaucoup de produits agricoles tels que la vanille (1er exportateur en qualité), le café, le girofle. Et depuis quelques années, des recherches ont conduit à l'exploitation du sous-sol et du fond marin malgaches qui regorgent de richesses telles que le saphir, l'or, le nickel et le cobalt.

La contribution de l’industrie malgache à l’économie globale est relativement modeste, qui pour l’essentiel est un héritage de la colonisation. Quelques avancées sont toutefois à noter avec la création des entreprises franches. Ces dernières ont beaucoup apporté à l'industrie malgache. La majorité se concentre sur le secteur textile (64%), lequel a généré des emplois directs pour plus de 120 000 personnes[1]. Ces efforts se sont malheureusement estompés avec la crise de 2009 qui a conduit à la perte de plusieurs marchés internationaux notamment celui vers les États-Unis avec lesquels il bénéficiait d'une exonération sur les taxes douanières dans le cadre de l'Africa Growth Opportunity Act (AGOA). 

De l'indépendance du pays en 1960 jusqu’en 2007, la France a été le premier investisseur à Madagascar. À partir de cette année, le Canada a pris le relais notamment par des investissements directs provenant du secteur privé. Ces derniers se sont surtout concentrés dans le domaine minier malgache. 

En dépit de ses richesses, Madagascar fait partie des pays les plus pauvres d'Afrique subsaharienne. En 2011, il est classé 151ème sur 187 pays en termes d'Indice de Développement Humain (IDH)[2] . Les raisons principales avancées pour expliquer cet état de fait sont d’ordre climatique d’une part, et politique d’autre part. 

De par sa situation géographique, le pays n'est pas épargné par les aléas climatiques (cyclones, sécheresses...) qui provoquent chaque année des dégâts importants empêchant le développement infrastructurel des régions agricoles. 

Par effet domino, la compétitivité du pays se trouve considérablement amoindrie par la réparation de ces dégâts. Cependant, mis à part ces aléas naturels, ce sont surtout les choix politiques du pays qui constituent semble-t-il un des obstacles majeurs au développement du pays. D'abord, il y a eu l'expérience socialisme de la deuxième République (1975-1991) par la nationalisation massive des grandes entreprises. Cette dernière a engendré un surendettement de l’État. Ensuite, l'après-socialisme a été marqué par l’avènement de la troisième République. Depuis 1991, Madagascar a opté pour une économie libérale mais la libéralisation pressante empêche l'économie d'être plus productive et de faire face à la rude compétition imposée par le marché mondial. Les cycles de crises politiques sont les symptômes de l'exacerbation de cette pauvreté. 

[1] Rapport de l'Economic Developement Board of Madagascar (EDBM) 2007


[2] Rapport PNUD 2011.

 

B. Le système politique

1. Du constitutionnalisme libéral au parlementarisme rationalisé de la première République

Il nous parait nécessaire dans un premier temps de faire un bref rappel des cycles politiques accomplis par Madagascar depuis l'indépendance de 1960.

La Loi Constitutionnelle du 14 octobre 1958 a établi les prémisses de la première Constitution de la République Malgache. En 1958, a été constituée une assemblée législative élue par référendum. Celle-ci s’érigeait en assemblée constituante ayant abouti au vote de la deuxième loi constitutionnelle en avril 1959. La constitution ainsi mise en place présentait peu ou prou une certaine filiation au constitutionnalisme libéral. En effet, elle était fondée sur les grands principes constitutionnels des démocraties libérales : le principe de la démocratie représentative, le principe de la souveraineté nationale et de la séparation des pouvoirs, la proclamation des droits fondamentaux individuels et collectifs, le bicamérisme, le pluralisme politique et le contrôle de constitutionnalité des lois par le Conseil Supérieur des Institutions (CSI). L’exécutif était monocéphale, c’est-à-dire que le chef de l’État était en même temps le chef du gouvernement. Toutefois, le Président pouvait devenir politiquement responsable devant l'Assemblée nationale ce qui a permis de caractériser ce régime comme étant un parlementarisme rationalisé, du moins au niveau du texte constitutionnel. En mai 1959, Philibert Tsiranana a été élu Président de la République et chef de gouvernement par la même assemblée (suffrage universel indirect) qui a voté la Constitution pour un premier septennat. 

La loi Constitutionnelle provisoire du 7 novembre 1972 a juridiquement mis fin à la première République en se substituant à la Constitution de 1959.

2. De la Constitution idéologisée de la deuxième République

Par référendum du 21 décembre 1975, le peuple malgache a adopté par un seul vote (suffrage universel direct) : d’une part, la charte de la révolution socialiste Malagasy (qui avait une valeur supra-constitutionnelle) appelée le « Livre Rouge » ou « Boky Mena » ; d’autre part, la nouvelle Constitution et enfin, la désignation de Didier Ratsiraka (candidat unique) comme Président de la République pour un mandat reconductible de sept ans. 

Le chef de l’État nouvellement élu décide alors de s'aligner politiquement sur la position du bloc soviétique, tout en étant l'un des militants actifs du non-alignement. 

En 1976, le gouvernement prit des mesures radicales en expulsant l'armée française, conjugué avec la fermeture des ambassades et des consulats. S’ensuivit la naissance de la République Démocratique de Madagascar ou la deuxième République. En effet, le référendum préalablement organisé concrétisait un renversement idéologique total et marquait une rupture notoire avec les grands principes de la première République. Pourtant, la Constitution provisoire du 7 novembre 1972 imposait au futur constituant le respect de plusieurs règles fondées sur la démocratie libérale notamment : souveraineté nationale, séparation des pouvoirs, garantie des droits fondamentaux individuels et collectifs. 

La Constitution était très idéologique en s'inspirant fortement du régime socialiste-marxiste. L'organe exécutif était très complexe et d’une lourdeur manifeste. Il y avait le Président de la République et Conseil Suprême de la Révolution (CSR), Premier Ministre et Gouvernement, et enfin un Comité Militaire de Développement (CMD). L'organe législatif était monocaméral, l'Assemblée Nationale Populaire. La règle du parti unique avait également été instituée. Tous les partis dits révolutionnaires ont été fusionnés en un seul parti politique le « Front National pour la Défense de la Révolution ». Du reste, l'organisation du pouvoir était caractérisée par un centrisme démocratique s'appliquant à tous les niveaux, y compris dans les collectivités décentralisées. 

Après un échec économique retentissant et l'éclatement du bloc soviétique, Madagascar a tenté pour la première fois en 1989 de se détacher du socialisme. L'Assemblée nationale populaire adopta en décembre 1989 la révision constitutionnelle relative à la suppression du parti unique, le Front National pour la Défense de la Révolution Malagasy. Cette suppression permit l'instauration d'un certain pluralisme. Mais ces révisions ne purent empêcher la crise politique de 1991 ayant conduit à la naissance de la troisième République.

3. Des grands principes républicains de la troisième République

La troisième République est née suite à la promulgation d'une nouvelle Constitution le 18 septembre 1992. 

La Constitution renoua avec les grands principes et valeurs républicains en restaurant en l'occurrence le bicamérisme, le parlementarisme, la proclamation des droits fondamentaux individuels et collectifs, les devoirs du citoyen malgache. Elle mit l'accent sur l'instauration d'un État de droit et d'un régime parlementaire. Le concept d’État de droit sous-tend le respect de droit de l'homme et l'indépendance de la justice garantie par l'institution d'un véritable pouvoir judiciaire.

Le premier amendement constitutionnel survint en 1996. Il remit essentiellement en cause le régime parlementaire et le pouvoir judiciaire instaurés par la Constitution. Les modifications apportées conféraient davantage de pouvoir au Président de la République. Depuis lors, l'indépendance de la justice fut remise en cause : la justice, réduite à une simple autorité judiciaire, ne constitue plus un pouvoir. 

En 2007, la Constitution a été de nouveau révisée par voie référendaire. Cette révision a permis de renforcer davantage le pouvoir présidentiel. Désormais, le Président de la République pourra prendre des ordonnances en cas d'urgence et de catastrophe. Cette révision a introduit en outre l'anglais comme troisième langue officielle et a modifié la structure administrative en remplaçant les six provinces autonomes par 22 régions. Elle a supprimé en outre le caractère laïc de l’État malgache. 

En janvier 2009, la capitale dû faire face à de violentes émeutes emmenées par Andry Rajoelina, alors maire de la ville. Le 31 janvier 2009, ce dernier s'autoproclama être en charge de la République de Madagascar.

4. La quatrième République « mise en veilleuse »

Depuis mars 2009, Madagascar est paralysé par une crise politique majeure à la suite de la prise de pouvoir par Andry Rajoelina et le départ en exil de l'ancien Président Marc Ravalomanana. 

Dans le cadre de nombreuses tentatives pour sortir le pays de la crise, un référendum a été organisé en vue de faire adopter une nouvelle loi constitutionnelle. 

Le 11 décembre 2010, la nouvelle Constitution a été officiellement promulguée. Toutefois, prétendre que l'adoption de cette nouvelle Constitution a entraîné la naissance de la quatrième République est juridiquement erroné. 

Manifestement, Madagascar n'est pas encore sorti de la période de transition qu'il s'était imposé. L'existence de la feuille de route signée le 16 septembre 2011 en est une illustration incontestable. On ne pourra parler de quatrième République proprement dite qu'après l'élection d'un Président de la République. Pour l’heure, cette quatrième République est mise en veilleuse dans l’attente d’une élection prévue pour l’année en cours. 

De grands bouleversements apportés par cette nouvelle Constitution sont néanmoins à noter par rapport à la version précédente. Il s'agit tout d'abord d’un retour à la laïcité de l’État, ensuite de l'abandon de la langue anglaise comme troisième langue officielle après le malgache et le français. Enfin, il faut noter l’abaissement de l'âge minimum pour pouvoir se porter candidat au poste de président de la République, celui-ci étant ramené de 40 à 35 ans.

Malgré ces incessants changements et modifications, Madagascar, depuis l'indépendance, est resté un État souverain et unitaire basé sur la décentralisation.

C. L'organisation administrative de Madagascar

1. Les niveaux d'administration

Il existe trois niveaux d'administration à Madagascar : l'administration centrale, les services déconcentrés et les collectivités territoriales.

L'administration centrale 

L'administration centrale agit au niveau national. Elle assure un rôle de conception, d'animation, d'orientation, d'évaluation et de contrôle. Elle participe à l'élaboration des projets de loi et de décret et prépare la mise en œuvre des décisions du gouvernement. En d'autres termes, elle exécute la politique générale de l’État et veille à la sauvegarde de l'intérêt général. 

Depuis l'adoption du nouveau système de gouvernance financière en 2002 (adoption de la Loi Organique sur la loi de finances), la gestion des services publics est régie par la règle de la gestion par résultats. Chaque ministère définit leurs programmes et élabore les activités y afférentes pour le bon fonctionnement des services publics. 

Les services déconcentrés

L’État dispose de services présents éparpillés territorialement. Ils ont de facto une compétence territoriale et mettent en œuvre les politiques conçues au niveau national.

Les collectivités territoriales

Madagascar est organisé en six provinces, elles-mêmes subdivisées en 22 régions, 119 districts et 1579 communes. 

Les communes (urbaines et rurales) sont constituées de 17 485 Fokontany ou quartiers, eux-mêmes subdivisés en localités[3].

Nous avons vu se succéder deux formes de décentralisation entre la première République et la deuxième République. Chacune avait mis en œuvre, à sa manière, une forme de décentralisation conforme à sa vision politique. 

En effet, la première République avait opté pour une décentralisation fondée sur deux collectivités territoriales à savoir les provinces et communes, lesquelles étaient réduites à de simples exécutants des mesures décidées au niveau national. Les maires étaient élus par les administrés locaux et les chefs de provinces nommés par le pouvoir central.

La Deuxième République, quant à elle, avait préconisé un régime de décentralisation fondé sur le Fokonolona[4]. Mais le centralisme démocratique a empêché l'effectivité de la décentralisation. 

Républiques successivesAdministration Déconcentrée Collectivités Territoriales Décentralisées
Première République
1960-1972
  • Préfecture (18)
  • Sous-préfecture (92)
  • Arrondissement (43)
  • Cantons (705)
Niveaux: les communes et les provinces. 
Les maires sont élus par les administrés locaux, le chef de province est nommé par le pouvoir central.
Deuxième République
1975-1991
  • Comité administratif dirigé par le Secrétaire Général du Faritany
  • Comité administratif dirigé par le Délégué administratif au niveau fivondronana et firaisana
  • Responsable permanent faisant office de représentant de l’État avec visites périodiques des inspecteurs du Ministere de l'intérieur
  • 6 Faritany (provinces) 
  • 111 Fivondronana (préfectures)
  • 1252 Firaisana (sous -préfectures)
Ces trois niveaux sont pourvus de conseil populaire et d'un comité exécutif élu. 
Les conseillers sont élus au suffrage universel indirect
  • 13455 Fokontany (communauté villageoise)
Tout est basé sur le Fokonolona
Troisième République
1ère Législature
1993-1996
  • Préfecture
  • Sous-préfecture
  • Délégués d'arrondissement
  • Régions 
  • Départements [5]
  • Communes
Les chefs de régions, les chefs du département, les maires sont élus au suffrage universel direct, scrutin uninominal à un tour, les conseillers scrutin de liste proportionnel à un tour. 
Troisième République
2ème Législature
1997-2002
  • Chef de province
  • Délégués Administratifs
  • Provinces Autonomes
Le gouverneur est le chef de province. Il administre la province avec les conseillers provinciaux. Les Provinces autonomes sont compétentes sur toutes les matières d'intérêt provincial.
  • Communes
Les maires sont élus au suffrage 
Troisième République
3ème Législature
2002 à nos jours
  • Délégation générale du gouvernement
  • District
  • Délégué d'arrondissement
  • Régions
  • Communes

Source : Ordonnance n° 76-044 du 27 décembre 1976 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux attributions des Collectivités décentralisées. Loi organique n° 2000-016 du 24 août 2000 déterminant le cadre de la gestion des propres affaires des Provinces autonomes. Loi n° 94-008 du 26 avril 1995 fixant les règles relatives à l'organisation, au fonctionnement et aux attributions des collectivités territoriales décentralisées. 

[3] Source : INSTAT/mars 2010

[4]Le « Fokonolona » désigne traditionnellement la communauté qui fonde la société malgache. Etymologiquement, on entend par ce terme la communauté d'individus (olona: individu, gens) issus de la même famille (foko: ethnie, et par extension on parle plus volontiers de famille de même parenté) et vivant dans une circonscription bien délimitée comme le village ou le hameau. C'est un espace de solidarité et de socialisation qui consacre la primauté du groupe sur l'individu. La théorie du pouvoir tire toutes ses sources des rapports qu'entretient l'individu avec le Fokonolona vis-à-vis duquel il est censé s'effacer. 

[5]Les départements n'ont jamais été instaurés. 

II. Les principales réformes récentes et en projet

Madagascar connaît une crise politique importante et depuis 2009, le pays est gouverné par un régime transitoire, la Haute Autorité de la Transition (HAT). Cela suppose juridiquement et administrativement que, le pouvoir en place ne gère que les services courants. Il ne peut remplacer ni s'engager pour le compte du pouvoir ultérieurement établi par les élections. 

Pourtant, nous avons recensé quelques réformes concernant principalement le domaine électoral. 

Au temps de l'ancien régime, le code électoral était très critiqué par les partis de l'opposition. Il lui était reproché notamment de favoriser les candidats au pouvoir étant donné que c'était le Ministère de l'intérieur qui organisait et supervisait toutes les élections. La crédibilité des résultats de vote était fortement remise en cause. 

Ainsi, une ordonnance a été prise en Conseil des Ministres de la transition le 10 mars 2009 portant Code électoral malgache. Par décision n° : 02-HCC/D3 du 17 mars 2009, la Haute Cour Constitutionnelle a validé ladite ordonnance et l'a déclarée conforme à la Constitution[6].

Outre les règles traditionnelles en matière d'élections et référendum, le nouveau code introduit comme principales innovations, l'institution de la Commission Électorale Nationale Indépendante ou CENI, l'adoption du bulletin unique comme moyen d'expression du vote, la suppression de l'usage de l'ordonnance électorale pour les électeurs non-inscrits dans les listes électorales, l'interdiction de la tenue d'une élection durant la saison des pluies. 

[6] La HCC a déclaré que l'ordonnance est conforme aux principes constitutionnels régissant les élections basant son argument sur l’article 6 : " La souveraineté appartient au peuple, source de tout pouvoir, qui l’exerce par ses représentants élus au suffrage universel direct ou indirect ou par la voie du référendum…. " 

 

III. L'e-gouvernance

Pour une meilleure gestion, une meilleure administration, un meilleur rapport administration et administrés, de meilleurs services, Madagascar s'est initié à l'e- gouvernance depuis 2005. 

Le Programme Nationale de l'E-Gouvernance (PNEG) est élaboré dans ce sens. Il s'agit concrètement de mettre en place une gouvernance par l'électronique permettant une transparence à tous les niveaux de décisions et d'actions de l'administration. Il met en exergue l'application des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC)[7] dans le domaine de la santé, du commerce, et du développement économique. Dans le cadre de la réalisation du PNEG, plusieurs activités ont été déployées. Ainsi, l'Agence Nationale de la Régulation de l'Exécution de l'E-Gouvernance (ANRE) a été créée. L'Agence est chargée de mettre en place et de développer l'e-gouvernance à Madagascar. Il y existe aussi la cellule de développement de l'E-gouvernance (CEDG) en plus de l’Agence susnommée, elle est composée de deux cellules sous-jacentes : une cellule centrale et une cellule technique. Une direction des systèmes d'information est créée au niveau de chaque ministère et de chaque institution. Les sites web des départements sont mis en place depuis le 4 novembre 2005. 

 

[7] La Loi n° 2005-023 du 17 Octobre 2005 portant Réforme institutionnelle du secteur des Télécommunications désigne par e-gouvernance « tout dispositif électronique qui cherche à promouvoir et à appliquer la gouvernance auprès des services de l’administration par le biais d’infrastructure publique ou privée, collective ou individuelle, et qui se traduit par la gestion informatisée de l’État et de ses rapports avec les citoyens sur toute l’étendue du territoire national ».

 

Comment citer : Zo Arlène RASAMOELINA,  Les réformes de politique publique à Madagascar, IMODEV (www.imodev.org), année de consultation du site Internet, ISSN en cours 
http://creativecommons.org/licenses/by-nc/3.0/fr
Ce(tte) oeuvre est mise à disposition selon les termes de la Licence Creative Commons Paternité - Pas d'Utilisation Commerciale 3.0 France.

Zo Arlène RASAMOELINA
Madagascar

Zoarinandrasana Arlène Rasamoelina est juge administratif au Conseil d'Etat de Madagascar et poursuit actuellement des recherches sur  "Les transformations du contentieux fiscal à Madagascar".